Pierre Leclerc
L’auteur est membre de plusieurs associations qui militent en faveur de la reconnaissance du droit humain à l’eau (Développement et Paix, Association pour un Contrat mondial de l’eau et Eau Secours !). En mars 2006, il a participé au 4e Forum mondial sur l’eau, à Mexico. Ce texte est paru dans le numéro de janvier-février 2007 de la revue L'Action nationale.
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À chaque année, le 22 mars, l’ONU souligne la Journée mondiale de l’eau. Pour faire écho au Rapport mondial sur le développement humain 2006 du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), exhortant la communauté internationale à adopter de toute urgence un plan d’action, sous le leadership du G8, afin de résoudre la crise de l’eau et de l’assainissement, le thème de cette année est « Faire face à la rareté de l’eau.»
À chaque année aussi, 1,8 million d’enfants meurent de diarrhée - une situation qui pourrait être évitée en donnant à chacun accès à l’eau potable et à des toilettes, et 443 millions de jours de scolarité sont perdus en raison de maladies véhiculées par l’eau ou parce que les jeunes filles sont occupées à la « corvée de l’eau ». Près de la moitié de toutes les personnes qui vivent dans les pays en développement souffrent à un moment donné d’un problème de santé dû au manque d’accès à l’eau et à l’assainissement.
Outre ces coûts humains, la crise de l’eau et de l’assainissement freine la croissance économique. Par exemple, l’Afrique subsaharienne perd de la sorte 5 % de son PIB annuel - bien davantage que l’aide perçue par la région. En fait, 'l’eau est le premier facteur du développement dans beaucoup de pays'.
Toutefois, soulignent les auteurs du rapport, contrairement aux idées véhiculées par les médias de masse, la crise n’est pas causée par une pénurie de la ressource à l’échelle globale. Elle est plutôt causée par des relations de pouvoir assymétriques, par la pauvreté et les inégalités économiques et sociales et par la disparité entre les sexes. La nature de la crise est politique. Si les gouvernements ne consacrent pas plus d’efforts pour faire face à la crise de l’eau, les pays en développement n’atteindront jamais les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), avertissent les experts du PNUD.
Ces objectifs ont été fixés par les leaders de la communauté internationale, au Sommet du Millénaire de l’ONU en 2000, afin de réduire de moitié la proportion de personnes n’ayant pas accès à une eau salubre et à l’assainissement en 2015 (objectif 10). Cet objectif a ensuite été confirmé lors du Sommet mondial Rio+10, tenu en 2002 à Johannesburg, et suivi par l’engagement de la part des pays donateurs de rehausser le niveau de financement du développement international.
Lors de la première grande conférence sur l’eau tenue en 1977 à Mar del Plata, en Argentine, l’on affirmait pour la première fois que « Tout homme a le même droit d’accès à l’eau potable, présentant une qualité suffisante et en quantité suffisante pour couvrir ses besoins ». En passant par la Décade de l’eau en 1980 et tous les plans d’action des grandes conférences de l’ONU des années 90 (Caire, Copenhague, Bejing, Rome), où l’eau devait être l’élément essentiel pour vaincre la faim et la pauvreté, trente années se sont écoulées. Or, force est de constater que la cruelle réalité demeure: 1,1 milliard de personnes sont toujours sans accès à l’eau potable et 2,6 milliards d’individus ne disposent pas d’un assainissement de base.
Certes, l’atteinte de l’objectif 10 des OMD et les progrès rapides pour rendre l’accès à l’eau et à l’assainissement universel aideraient des millions de personnes à se libérer du fléau de la pauvreté. De plus, ils insuffleraient un dynamisme nouveau à la croissance économique et entraîneraient des bénéfices tangibles au niveau de la survie infantile, de l’éducation et de l’équité entre les hommes et les femmes. Mais, à l’heure actuelle, les indicateurs de progrès sont inquiétants, voire pessimistes. « En 2015, demandent les auteurs du rapport de l’ONU; le monde regardera-t-il en arrière pour constater une autre décennie d’objectifs ratés ? La réponse dépendra des politiques nationales et de la coopération internationale. Ce qui est clair, c’est que le succès est possible et que l’échec aura d’énormes conséquences en termes de pertes de vies humaines et de potentiel humain gaspillé ».
Pour réussir, les pays doivent asseoir solidement leurs efforts sur quatre piliers :
'Reconnaître le droit humain à l’eau'
Selon le PNUD, le point de départ et le principe d’unité de l’action publique en matière d’eau et d’assainissement est de reconnaître l’eau comme droit humain fondamental.
Le débat entourant cette reconnaissance a pris beaucoup d’ampleur dans les sphères internationales depuis le 3e Forum mondial de l’eau tenu à Kyoto, en 2003. Les campagnes de sensibilisation et les pressions exercées par les groupes de la société civile opposés à une plus grande privatisation des infrastructures de distribution et d’assainissement de l’eau, ont réussi à ramener la question du droit humain à l’eau à l’avant-scène.
Cette question fut d’ailleurs au cœur du 4e Forum mondial de l’eau et du Forum (alternatif) pour la défense de l’eau, tenus à Mexico en mars 2006. Le gouvernement canadien et quelques groupes canadiens (Développement et Paix, Conseil des Canadiens, Syndicat canadien de la Fonction publique) y participaient.
Le Forum mondial de l’eau est un espace et un moment de débat et de définition des grandes orientations stratégiques dans le domaine de l’eau organisé par le Conseil mondial de l’eau (CME). Celui-ci n’est pas une organisation publique internationale, encore moins intergouvernementale, mais plutôt un «think tank» qui veut définir une «vision mondiale de l’eau» à long terme servant à mettre en place une «politique mondiale de l’eau » avantageant surtout les transnationales du secteur privé.
Malgré l’omission volontaire de la reconnaissance du droit humain fondamental à l’eau dans la Déclaration ministérielle finale du Forum de Mexico, plusieurs intervenants et pays ont tenu à souligner l’impératif politique de réaliser ce droit. Certains gouvernements ont même déploré cette omission. Quatre pays (Bolivie, Cuba, Uruguay et Vénézuela) furent autorisés à exprimer leur dissidence face à cette omission : « L’accès à l’eau de qualité, en quantité suffisante et avec équité constitue un droit humain fondamental. Avec la participation des communautés concernées, les États doivent, à tous les niveaux, faire les efforts nécessaires pour rendre effectif ce droit pour les habitants de leur pays respectifs. »
Réduits à une poignée lors du Forum de Kyoto, quatre ans plus tôt, les tenants de la reconnaissance du droit à l’eau étaient très nombreux à Mexico : Espagne, France, Allemagne, Autriche, Suisse, Union Européenne. Plusieurs (maires, parlementaires, et enfants de 29 pays) y sont allés d’une déclaration officielle. Le Secrétaire général de l’ONU, le Directeur général de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et le Directeur général de l’Unesco ont fortement supporté le droit à l’eau.
On a même eu droit à des déclarations pour le moins surprenantes, voire fracassantes. Comme celle des géants français de l’eau Suez et Veolia, en faveur du droit à l’eau. En marge du forum, le Directeur général de Veolia-eau, Antoine Frérot, a même écrit dans Le Monde du 17 mars : « Qui pourrait contester que le droit à l’eau est un droit humain essentiel ? Comme beaucoup d’acteurs internationaux, nous sommes favorables à une reconnaissance internationale de ce droit ». Signe des temps ?
Toutefois, selon le spécialiste français de l’eau Henri Smets, le 4e Forum mondial de l’eau n’a pas fourni l’opportunité suffisante pour discuter complètement entre gouvernements sur les objections qu’ils émettent en regard de la reconnaissance du droit humain à l’eau. Plusieurs pays semblent encore ignorer que le droit à l’eau a été entériné par l’Assemblée générale des Nations Unies. Il est aussi contenu dans un certain nombre de traités internationaux légalement contraignants. Au moins 50 États se sont déjà prononcés en faveur du droit à l’eau et 192 autres sont légalement engagés à fournir de l’eau aux enfants.
C’est pourquoi, à l’heure actuelle, un certain nombre d’organisations non gouvernementales (ONG) poussent pour promouvoir la discussion et la préparation d’un instrument légal sur le droit à l’eau, comme une convention internationale. À Mexico, un groupe d’ONG regroupées sous l’appellation « Les Amis du droit à l’eau » ont appelé les gouvernements à s’entendre au Conseil des droits humains de l’ONU sur une déclaration formelle. Celle-ci résulterait en un engagement à mettre en place toutes les actions permises par leur juridictions pour garantir à chaque être humain la jouissance du droit à suffisamment d’eau potable à un prix abordable dans ou à proximité de sa résidence, son école ou son lieu de travail.
La coalition formule aux gouvernements les demandes suivantes :
'Observation générale no 15'
Pour saisir pleinement le débat entourant le droit humain à l’eau, il importe de connaître le contenu de cet important document de l’ONU appelé « Observation générale no 15 ».
Une observation générale est un texte d’un comité de l’ONU qui précise et approfondit la signification d’un article d’un traité. Dans le cas du droit à l’eau, il s’agit du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), signé et ratifié par 151 pays, dont le Canada. Le droit comprend trois types d’obligations résumées ici brièvement :
Par exemple, pour faciliter: l’État doit prendre des mesures positives pour aider les particuliers et les communautés à exercer le droit à l’eau. Pour promouvoir, l’État doit, mener des actions qui assurent la diffusion des informations appropriées sur l’utilisation hygiénique de l’eau, la protection des sources d’eau et les méthodes propres à réduire le gaspillage.
Selon l’obligation de mettre en œuvre, les États sont tenus d’inclure ce droit dans le système politique et juridique national, de préférences en adoptant des mesures législatives. Ils doivent se doter d’une stratégie et d’un plan d’action pour l’eau au niveau national afin de rendre effectif ce droit. On ne peut s’empêcher ici de tracer un parallèle avec la situation actuelle qui prévaut au Québec et au Canada.
Au Québec, après avoir analysé en profondeur l’état de réalisation de la Politique nationale du Québec en matière de gestion de l’eau, la Coalition pour une gestion responsable de l’eau Eau secours ! demande au gouvernement de prendre le virage de la gestion responsable et de légiférer pour que cette politique devienne une loi-cadre. En somme, le gouvernement du Québec ne respecterait pas l’obligation de mettre en œuvre le droit à l’eau, telle que formulée dans l’Observation générale no 15.
Au Canada, l’ex-ministre de l’Environnement, Rona Ambrose, avait promis, en mars dernier, d’élaborer une Politique nationale de l’eau qui devait paraître durant les mois suivants. Là encore, le gouvernement du Canada ne semble pas avoir bougé sur cet enjeu. L’absence d’une stratégie nationale et d’un plan d’action sur l’eau constituerait donc un manquement à l’obligation de mettre en œuvre le droit à l’eau.
'Le refus du Canada de reconnaître le droit à l’eau'
Aussi étonnant que cela puisse paraître, le Canada ne reconnaît pas actuellement le droit à l’eau défini par l’Observation générale no 15. En 2003-2006, Développement et Paix (10,000 membres à travers le Canada) a mené une vaste campagne d’éducation à la solidarité internationale intitulée « L’eau : la vie avant le profit !». 236 485 personnes de partout au Canada ont signé la Déclaration sur l’eau qui a été remise au ministère des Affaires étrangères à Ottawa, lors de la Journée mondiale de l’eau 2006.
Cette Déclaration exhortait le gouvernement à reconnaître que l'accès à l'eau potable est un droit humain fondamental et que la valeur de cette eau pour le bien commun a priorité sur toute valeur commerciale. Une délégation de la société civile canadienne, menée par Développement et Paix, a aussi rencontré, le 18 mars, des représentants du gouvernement canadien qui assistaient au 4e Forum mondial de l'eau à Mexico, pour leur faire part de son insatisfaction sur la position canadienne. Au cours de la campagne, grâce aux efforts de ses membres, l’organisme a convaincu 188 municipalités, dont 116 du Québec, de signer la Déclaration et d’adopter des résolutions reconnaissant l'eau comme un droit fondamental. Ces villes et villages ont aussi souligné la nécessité de maintenir le statut de l'eau comme une propriété publique et collective. Certaines municipalités ont même décrété le 22 mars Journée mondiale de l’eau sur leur territoire.
Lors de la Journée mondiale de l'eau 2006, Développement et Paix - en collaboration avec KAIROS : Initiatives œcuméniques canadiennes pour la justice, le Conseil des Canadiens, le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) et des dizaines d’autres groupes populaires - fut aussi un partenaire de « La marche pour l'eau » qui se déroulait dans plus de 50 municipalités à travers le Canada. À Montréal, un rassemblement citoyen s'est tenu en face de l'hôtel de ville.
Les actions de lobby et de plaidoyer menées de concert avec d’autres organisations canadiennes (Conseil des Canadiens, Association pour un contrat mondial de l’eau, Institut Polaris, Droits et Démocratie, etc.) ont montré la faiblesse voire l’inconsistance des positions tenues par les gouvernementaux libéraux successifs face aux engagements internationaux pris dans le passé au sujet de la reconnaissance juridique d’un droit à l’eau.
Nous reproduisons ici la position (des fonctionnaires) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international exprimées sur les tribunes internationales.
Bien que le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, dans son Observation générale no 15 en particulier, ait reconnu un droit implicite à l’eau dans le PIDESC, un droit exprès à l’eau comme tel n’est pas explicitement protégé par les traités internationaux sur les droits de la personne, croit le Canada. Même si elles sont non contraignantes, les observations générales sont souvent citées dans les forums internationaux. Le droit international, disent les fonctionnaires canadiens, se développe par le biais de la négociation, entre États, de droits et d’obligations ayant valeur contraignante, plutôt que par le travail et l’opinion d’experts et d’organes indépendants. Il n’y aurait actuellement aucun consensus international entre les États sur le statut juridique d’un droit à l’eau, et encore moins sur son contenu et sa portée.
Cela dit, la question de l’eau en tant que droit fait l’objet de discussions continues au sein du gouvernement fédéral, et le Canada continue à suivre de près les développements en droit international quant aux obligations des États relatives à l’eau. Malgré le changement de gouvernement à Ottawa, la position canadienne demeure inchangée.
'Une position à revoir'
En réponse à la position canadienne actuelle, il faut citer les conclusions de certains analystes internationaux chevronnés en matière de droit à l’eau, les recommandations contenues dans le Rapport 2006 du PNUD pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), et les récents déblocages internationaux concernant la réalisation du droit à l’eau.
En janvier 2004, Ashfaq Khalfan, coordonnateur du Programme pour le droit à l’eau au Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) a publié une réponse au gouvernement canadien. Il connaît en profondeur la position canadienne et a d’ailleurs assisté à la rencontre des groupes de la société civile canadienne avec les fonctionnaires fédéraux à Mexico, en mars dernier.
Pour M. Khalfan, notre gouvernement doit reconsidérer sa position. Le droit à l’eau, explique-t-il, n’est pas incompatible avec les engagements internationaux du Canada, avec ses priorités en matière de développement, et ne constitue pas une menace pour les réserves d’eau nationales.
L’expert offre d’ailleurs un argumentaire solide face aux interprétations des fonctionnaires fédéraux qui expriment des inquiétudes relatives à une potentielle perte de souveraineté du Canada sur ses ressources en eau s’il applique l’Observation générale no 15 (article 34). Aucun article de cette observation générale n’oblige le Canada à partager ses ressources en eau avec d’autres pays. Le droit à l’eau est un droit bien délimité s’appliquant à l’eau destiné à l’usage personnel et domestique, comme la consommation, l’entretien et l’hygiène personnelle.
De plus, selon l’Observation générale no 15, le partage des ressources en eau n’est qu’un des moyens par lesquels l’aide internationale pourrait être fournie. Les autres étant le soutien financier et technique.
Par exemple, si un État optait pour le partage de ses ressources en eau avec un autre État comme moyen de s’acquitter de ses obligations en matière de coopération internationale, cela ne serait normalement réalisable qu’entre des États qui partagent un même cours d’eau, comme un lac, une rivière ou un fleuve.
Dans le cas du Canada, le seul pays voisin susceptible d’être intéressé serait les États-Unis. Or, cela serait peu probable parce que les États-Unis n’ont pas ratifié le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et, par conséquent, ils ne pourraient s’en prévaloir. Même s’ils le pouvaient, une telle demande ne serait pas justifiée par les critères du Pacte, ni par ceux de l’Observation générale no 15 : les États-Unis disposent de suffisamment de ressources en eau pour combler les besoins personnels et domestiques de leur population.
Même si l’on pouvait avancer que les États-Unis ne disposent pas de ressources suffisantes pour l’irrigation nécessaire à l’agriculture intensive, leurs ressources en eau suffisent à combler leurs propres besoins alimentaires.
Finalement, M. Khalfan estime qu’en prétendant de manière erronée que la reconnaissance du droit à l’eau lui soutire sa capacité de gérer ses ressources, le Canada sape les bases de sa position traditionnelle sur des questions d’obligations internationales. Cette nouvelle position pourrait compromettre l’aptitude du Canada à avancer des arguments crédibles lors de discussions sur des obligations internationales concernant des droits reconnus, comme le droit à l’éducation, à la santé, à l’alimentation et au logement.
En mai 2006, le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a pris en considération le plus récent rapport du Canada en matière de respect des droits humains. Le Comité a fortement recommandé au Canada de revoir à nouveau sa position sur le droit à l’eau, en lien avec l’Observation générale no 15.
Certains commentateurs voient dans l’application à l’eau d’un langage en termes de droits humains un exemple rhétorique de « conversations stériles ». Certes, le fait de déclarer l’eau comme droit humain ne signifie pas que la crise de l’eau se résorbera à court terme. Ni qu’un cadre légal fournira des réponses à toutes les questions politiques difficiles concernant la fixation d’un prix à l’eau, la fourniture de services et les investissements nécessaires. Toutefois, l’approche des droits humains représente pour les populations touchées un puissant outil de pouvoir moral. Les droits humains peuvent agir comme une source d’accroissement de la responsabilisation citoyenne et de la mobilisation à l’échelle nationale et internationale.
La mise en place du droit humain à l’eau aurait des bénéfices pratiques importants. Cela permettrait de prioriser les ressources disponibles pour les personnes sans accès à l’eau ou les communautés marginalisées et vulnérables. Le cas des communautés autochtones du Canada est un exemple concret.
La reconnaissance pratique du droit humain à l’eau confirmerait aussi que l’accès à l’eau est une question de justice et non une affaire de dépendance à la charité ou de marchandisation. Elle permettrait aux communautés d’être pleinement consultées et de participer pleinement aux processus de décision.
Finalement, elle fournirait l’assurance de rendre imputables les gouvernements, les organisations internationales et le secteur privé qui imposent leurs solutions économiques et politiques pour résoudre la crise de l’eau.
'Vers une convention internationale ?'
Le nombre de pays qui reconnaissent le droit humain à l’eau dans leur législation nationale a doublé depuis 2002. Des pays comme l’Afrique du Sud l’ont même enchâssé dans leur Constitution. Les Sud-Africains disposeraient maintenant d’un recours légal afin d’exiger un minimum vital d’eau.
Lors d’un référendum national, la population de l’Uruguay a aussi voté massivement pour cette reconnaissance. Plusieurs pays membres des Nations Unies et de la Francophonie, dont le Canada fait partie, ont reconnu l’eau comme droit humain fondamental. Mentionnons trois exemples :
L’appel en faveur d’une pleine reconnaissance du droit humain à l’eau se fait de plus en plus pressant sur la scène internationale. Le Canada ne peut donc plus faire la sourde oreille.
Le 29 novembre dernier, à l’initiative de l’Allemagne et de l’Espagne, le nouveau Conseil des droits humains de l’ONU a adopté une résolution pour effectuer une étude détaillée sur les obligations pertinentes aux droits humains liées à l’accès équitable à l’eau potable. Les conclusions et les recommandations de cette étude devraient être soumises pour approbation avant la 6e session du Conseil, à l'automne.
Fait à souligner, cette résolution a été adoptée sans vote. Cela signifie que les experts juridiques de l’ONU étudieront tous les traités des Nations Unies touchant les droits humains, afin de déterminer exactement ce que chacun dit du droit à l’eau de même que des obligations incombant aux États les ayant ratifiés.
Les quelques commentaires exprimés par des représentants nationaux lors de l’adoption de cette résolution, suscitent un certain optimisme:
It was vital for the Human Rights Council to adopt a new approach to human rights and the access to water. The right to access to water was linked to economic and social rights, as well as development. This right had not been so far talked systematically and holistically. - Espagne
The right to drinking water was a fundamental right that should be sustained by all means. The General Comment 15 on the right to water, should be upheld.
- Bangladesh
The right to water, in addition to being a human right, was a moral obligation of the highest order of States and other actors to guarantee access to drinking water to as many people as possible.
- Nigéria
Jusqu’à maintenant, le Canada justifiait son refus de reconnaître le droit humain à l’eau en invoquant le fait que d’autres nations du G8 s’opposaient à ce droit. La donne vient de changer, et la position du Canada est maintenant minoritaire au sein du G8.
En effet, le 9 novembre dernier, en réaction à la publication du Rapport du Programme des Nations Unies sur le développement, la Grande-Bretagne a reconnu formellement le droit humain à l’eau et appelé les autres membres du G8 à s’impliquer pour la mise en œuvre d’un Plan global d’action afin de résoudre définitivement la crise de l’eau. Le Canada a toujours favorisé une approche axée sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement et l’agenda du G8 afin de solutionner la crise de l’eau.
En 2003, lors du sommet tenu à Évian, le G8 a adopté le Plan Global d’action pour l’eau.. Or, depuis ce temps, rien de concret n’a émergé vraiment de ce plan. Les niveaux d’aide ont stagné. À titre de contribution au Plan, le Canada a accepté de débourser 33,7 millions $ sur cinq ans pour des projets reliés à l’eau et à l’assainissement dans le pays du Sud.
En 2004, il se situait encore dans le milieu du peloton des pays du G8 pour ce qui est de la part (3,2% sur une moyenne de 6%) des dépenses en aide bilatérale consacrée l’eau et l’assainissement. La part du PIB canadien consacrée au développement (0,27%) est d’ailleurs encore loin du niveau nécessaire (0,7%) pour atteindre les Objectifs du Millénaire.
Dans l’ensemble, estime le Rapport du PNUD, aucune tentative crédible n’a été faite par les pays du G8 pour traduire en stratégies globales concrètes les intentions d’engagement répétées lors des 3e (Kyoto) et 4e (Mexico) forums mondiaux sur l’eau. Aucune référence non plus au Plan Global d’action et à la stratégie spécifique pour l’Afrique sub-saharienne proposés à Évian, lors du sommet du G8 de Gleneagles en 2005…
Le Canada stagne maintenant sur trois fronts importants : le front juridique, le front économique et le front politique. Difficile de ne pas exiger plus de sa part. La question se pose : « Où s’en va le Canada ? ».
Plusieurs entités de la société civile, comme le Conseil des Canadiens, plaident en faveur d’une Convention internationale forte sur le droit à l’eau. Selon eux, le « momentum » international favorise cette option. Certains rappellent aussi que le Sommet de la Terre, à Rio, avait accouché de plusieurs conventions pour réaliser un développement durable (changements climatiques, biodiversité, désertification, déforestation). Seule l’eau, la base de toute vie, est restée jusqu’ici sans protection globale, autonome et relevant du droit international.
D’autres associations, notamment celles militant pour un Contrat mondial de l’eau, sont convaincues que cette conquête passe davantage par des actions immédiates sur des enjeux de proximité et par l’intervention auprès d’acteurs locaux (élus, pouvoirs publics, entreprises privées, etc.). Bref, deux stratégies complémentaires pour une même revendication.
Chose certaine le statu quo n’est plus une option valable pour le Canada. Ce dernier doit se remettre en question et se repositionner. Quant à eux, s’ils veulent des changements substantiels, les groupes de la société civile ont intérêt à maintenir la pression sur le gouvernement.